Quelques observations sur les contentieux relatifs aux ZDE

L’analyse de décisions récemment rendues par les juridictions administratives permet d’apporter des réponses à quelques questions qui ne sont pas sans importance.

1° – Qui peut former un recours contre la création d’une ZDE ?

Jusqu’à une date relativement récente, les juridictions administratives n’avaient pas donné de réponses claires à cette question.
Ainsi, un jugement du TA de Montpellier (21 novembre 2008 Mme Goulois req n° 0606366) a considéré que « la ZDE est un document à vocation électrique (sic) ) qui n’emporte par lui-même aucun impact sur l’environnement ».

Le TA de Clermont Ferrand a jugé ( 28 avril 2010 Mme Cadeboscq-Bernardet et autres req n° 902141) que « la création d’une telle zone emporte seulement des effets juridiques pour les producteurs d’électricité et l’obligation pour EDF de racheter l’électricité ainsi produite à un prix fixé par voie d’arrêté… ».

Ces jugements, dont la principale caractéristique consistait à interpréter l’art. 10-1 de la loi du10 février 2000 (1) de façon extrêmement restrictive (les ZDE étant considérées comme n’ayant aucun impact sur l’environnement), aboutissaient à refuser de reconnaître tout intérêt à agir contre la création d’une ZDE aux associations de défense de l’environnement et aux tiers dont le domicile pourrait se trouver à l’intérieur ou à proximité du périmètre d’une telle zone : autant dire que cette « jurisprudence » (en fait il s’agissait de quelques jugements atypiques) a été bien accueillie par les développeurs de parcs éoliens…
Mais, par un important jugement rendu le 16 avril 2010 (affaire : Association RABODEAU ENVIRONNEMENT Req n° 318067), le Conseil d’Etat a très clairement condamné une telle interprétation de la législation relative aux ZDE.

En effet, ce jugement souligne « qu’un arrêté portant création d’une zone de développement de l’éolien a pour objet la définition d’un périmètre privilégié par les autorités publiques pour l’implantation des éoliennes ; qu’il repose sur une appréciation comparative et globale, à l’échelle d’un vaste territoire, des regroupements qu’il convient de favoriser dans le but notamment de respecter les paysages et les sites remarquables et protégés » …..
Et le CE conclut « qu’au regard cet objet, l’association RABODEAU ENVIRONNEMENT, dont les statuts lui donnent pour mission la protection de l’environnement dans les alentours de la zone concernée et qui dispose de la capacité à agir en justice, ainsi que M.A, qui réside dans la commune limitrophe de la zone, justifient d’un intérêt suffisant pour agir contre l’arrêté interdépartemental du 12 février 2008 par lequel le préfet des Vosges et le préfet du Bas-Rhin ont créé une zone de développement de l’éolien… »

2° – Une Communauté de communes (EPCI à fiscalité propre) qui dépose auprès d’un préfet une demande de création d’une ZDE doit justifier que la compétence l’habilitant à accomplir cet acte lui a été transférée par les communes qui lui sont rattachées.

A quoi reconnaît-on que ce transfert a été effectivement réalisé dans des conditions conformes aux lois et règlements applicables ?

La circulaire du 19 juin 2006 diffusée conjointement par le Ministre de l’Ecologie et du Développement durable et par le Ministre de l’Economie, des Finances et de l’Industrie avait apporté une réponse à cette question (Voir l’annexe « questions-réponses sur les ZDE »).

Cette circulaire précisait : « La compétence spécifique création de ZDE ne peut être rattachée à aucune des compétences que les EPCI (Etablissements publics de coopération intercommunale) exercent de droit au lieu et place des communes. Elle ne peut pas être transférée de droit à un EPCI à fiscalité propre.Elle doit donc faire l’objet d’un transfert des communes vers l’EPCI à fiscalité propre suivant les règles de droit commun prévues par l’article L.5211-17 du Code général des collectivités territoriales »

Cependant, les Communautés de communes (ou des préfectures saisies d’une demande de création de ZDE) ne s’estimaient pas liées par ces instructions dans la mesure où elles figuraient dans un texte non réglementaire.

AG de la FED du 18 juin 2011

Le Conseil d’Etat a mis un point final à toute controverse en la matière.
Dans l’arrêt RABODEAU ENVIRONNEMENT précité, la Haute juridiction a jugé que, pour qu’un EPCI à fiscalité propre puisse
disposer de la compétence spécifique « proposition de création de ZDE » appartenant à une commune adhérente, il faut :

  • 1° que cette commune ait délégué sa compétence en matière d’énergie renouvelable à la communauté de communes par un acte de transfert,
  • 2° que cet acte de transfert concerne la création et la délimitation d’une ZDE.
    Les TA rendent désormais des jugements conformes à l’arrêt du CE (2)
  • 3 ° Les communes ou les Communautés de communes (EPCI à fiscalité propre) qui décident d’engager une procédure de demande de création d’une ZDE sont-elles tenues d’organiser des actions d’information à l’intention du public concerné par la future ZDE ?

Jusqu’à une date récente, la réponse à cette question n’était pas du tout certaine : les préfets des départements se référaient à la circulaire du 19-6-2006 (annexe 3) prévoyant une démarche de la part des collectivités pour informer leurs habitants concernés par les projets de périmètres, mais ils insistaient sur le fait qu’il s’agissait là d’une «  préconisation » et non d’une  obligation.

Le CE a mis fin à cette incertitude. En effet, la Haute juridiction administrative, dans l’important arrêt déjà cité (Affaire Association RABODEAU ENVIRONNEMENT. req. n° 318067) :

  • a souligné que : « Le 4° du I I de l’article L 110-1 du code de l’environnement consacre le principe de participation, selon lequel(…) le public est associé au processus d’élaboration des projets ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire. »
  • puis a constaté dans l’affaire qui lui était soumise que « la décision attaquée a fait l’objet d’une concertation avec le public, comportant l’organisation de réunions et de débats publics, ainsi que la tenue d’un comité de pilotage regroupant notamment des élus et des associations de protection de l’environnement », de sorte que le principe de participation n’a pas été méconnu.

Autrement dit, la décision du préfet saisi d’un projet de ZDE doit être précédée d’une concertation avec le public.Le CE ne précise pas les critères auxquels doivent répondre les actions d’information pour satisfaire aux exigences du principe de participation, mais il se réserve d’examiner si ces actions sont suffisantes ; ce qui est important c’est que, grâce à la jurisprudence de la plus haute juridiction administrative,l’obligation d’informer le public se trouve intégrée dans la procédure de ZDE, ce que les textes ne prévoyaient pas explicitement.

4° – Quels motifs apparaissent le plus souvent admis par les TA pour annuler, sur le fond, les arrêtés préfectoraux créant une ZDE ?

Les jugements récents donnent quelques indications sur les motifs de droit qui sont généralement retenus par les TA pour annuler, sur le fond, les arrêtés de création de ZDE (ou pour confirmer les refus des préfets de créer une ZDE).
Exemples :

  • insuffisance des études au regard du potentiel éolien (CAA de Nancy 16 décembre 2010 Communauté de communes de Haute Saulx Req 09NC01912 ; TA de Marseille 4 décembre 2008 Req 0703746)
  • bien-fondé du refus préfectoral motivé par le respect de la protection des paysages (CAA Nancy 20 janvier 2011 Communauté de communes du Pays Sedanais Req n° 10NC00090).

Les annulations motivées par des irrégularités de procédure apparaissent sensiblement plus nombreuses.

(1) C’est dans cet article 10-1 de la loi du 10 février 2000 que se trouve la définition de la ZDE
(2) Voir notamment :
– TA de Caen 13 mai 2011 Commune de la Haye du Puits Req 1001410
– TA de Poitiers 22 avril 2010 Association pour la sauvegarde de la Gartempe Req n°0901090
– TA de Poitiers 1er juin 2011 Association Vent de Gâtine Req 0900982 (la compétence invoquée par
la communauté de communes pour justifier le dépôt d’une demande de création de ZDE ne
concernait pas la création et la délimitation d’une ZDE).